3. 도시의 계획이론

가. 도시계획의 개념 
○ 현대적 의미의 도시계획의 시초인 전문적ㆍ물리적 계획은 19세기부터 시작된 도시산업화에 대한 20세기적 대응에서 비롯 : 도시의 물리적 퇴락에 대한 사회개혁운동 전통 
○ 당시 개혁가들은 “도시의 퇴락해가는 물리적 환경은 사회적 책임하에 개선되어야 한다”고 주장 
  > 19세기말, 20세기 초부터 주로 물리적 계획(physical planning)의 도시계획전통 정착  
○ 1960년대부터 계획이 가지는 정치, 경제, 사회적 영향이 중요하게 인식  
   - 계획의 절차와 실행에 있어 사회적 요건의 고려가 필수적인 요소임을 인식--종합적인 계획으로 발전 
○ 국토의계획및이용에관한법률: 도시기본계획→도시관리계획→지구단위계획 
  -도시기본계획: 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획 
  -도시관리계획: 토지이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 후생, 안보, 문화 등에 관한 계획을 포함 
○ 도시계획은 기본적으로 물리적 계획이지만 다양한 도시활동을 지원하는 종합적인 계획임 

나. 계획이론의 개념 
○ 계획 현상을 설명하고 보다 효율적이고 질 높은 계획의 실현을 위한 체계적인 방법론을 모색하는 연구분야. 
○ 공통적인 질문: 자본주의와 민주주의라는 환경 내에서 계획이 국가와 사회 혹은 도시 및 지역발전을 위해 어떤 역할을 수행하고 있는가? 
○ 계획 = 공공부문이 실시하는 일종의 간섭  
- 간섭의 정당성 :  “공공의 이익”의 추구 

다. 계획이론의 분류 
1) 계획 내용별 준류 (A. Faludi의 분류) 
○ 실체적 이론(substantive theories): 특정 계획분야의 전문지식에 관한 이론. 예컨대 ‘경제이론’이나 ‘사회이론’처럼 ‘경제’ 또는 ‘사회’의 구조나 현상 등을 설명하고 예측하여 문제의 해결대안을 제시하는 이론--계획현상이나 계획대상에 관한 이론 
○ 절차적 이론(procedural theories): 보다 효율적이고 합리적인 계획을 수립하고 실행하기 위한 계획의 과정에 관한 이론  - 계획 이념, 목표, 원칙과절차, 제도적 장치 등

2) 계획 형태별 분류 (허드슨의 분류) 
 (1) 종합적 계획(synoptic planning): 합리적, 종합적 계획과정을 채택 
○ 계획수립의 단계: 목표의 설정-정책대안의 설정-수단의 규명-결정의 집행 
○ 체계적 접근, 계량적 분석 등 정교하고 과학적인 방법을 많이 활용 
○ 목표와 문제, 수단과 제약조건 등이 종합적으로 명료하게 제시된다는 장점이 있음 

 (2) 점진적 계획(incremental planning): C. Lindblom에 의해 주창됨 
○ 종합적 계획이 갖는 종합성의 비현실성에 대한 비판과 보완에서 출발된 이론 
○ 시장경제체제와 민주주의 정치체제에서의 의사결정은 분권화된 협상과정과 상호절충과정    을 통하여 이루어지는 것이 가장 바람직하다는 입장 
○ 논리적 일관성이나 최적의 해결대안을 제시하기 보다는 지속적인 조정과 적응을 통하여     계획의 목표를 추구하는 접근방법을 제시하고 있음--부분적 점진주의 라고도 불림  
○ 역시 합리적 선택을 바탕으로 하지만 계획안의 수립과정에서 요구되는 정보의 종합성에     대한 인간능력의 한계를 인정하여 제한된 수의 대안만을 고려함--예컨대 비용/효과만을     고려하는 한계적인 분석에 의존 

 (3) 교류적 계획(transactive planning): J. Friedmann에 의해 발전됨 
○ 계획은 합리적이고 과학적이어야 한다는 인식에 대한 비판적 반응 
○ 공익’이라고 정의되는 불분명한 목표를 추구하기보다는 계획의 집행에 직접적으로 영향     받는 사람들과의 상호교류와 대화를 통하여 계획을 수립하여야 한다는 이론--인간의 존엄성에 기초를 두고 있는 New Humanism의 철학적 사고에서 파생됨 

 (4) 옹호적 계획(advocacy planning): Paul Davidoff에 의하여 주창됨 
○ 1960년대 미국 법조계에서 형성된 사회구제절차와 같은 사회제도를 계획개념으로 수용한 것으로 주로 강자에 대한 약자의 이익을 보호하는 데 적용 
○ 계획안으로부터 발생할 수 있는 이익을 주민의 관점에서 옹호하고 계획이 일방적으로 공공의 이익을 규정하는 전통을 타파하는 데 기여함 

 (5) 급진적 계획(radical planning) 
○ ‘위로부터의 계획’(planning from above)실행의 결과로 형성된 현재의 사회구조 속에서 상대적으로 열악한 지위에 있는 계층의 이익을 보호할 수 있는 거시적 사회구조의 개편에 초점을 맞춘 이론 
○ 급진적 계획은 단편적인 문제의 해결보다는 사회, 경제 전반에 대한 근본적인 개혁을 시도하는 계획방식  

3) 계획 사상에 의한 분류: 사상적 배경이 되는 학문적 전통에 따른 분류(J. Friedmann) 
 (1) 사회개혁(social reform)이론: Manheim, Dahl, Lindblom, Etizioni 등 철학자 
○ 계획을 사회적 지도(social guidance)의 일종으로 간주--정부역할에 초점을 둠 
○ 계획은 과학적 지식을 공공적 행위에 적용하는 것이며, 아울러 전문성이 요구되는 책임(professional responsibility)과 실행 기능이라고 이해하는 입장


 (2) 정책분석(policy analysis)이론: Simon 
○ 합리적 의사결정을 통해 조직의 행태를 변화시키고 생산성을 향상시킬 수 있다는 입장


 (3) 사회학습(social learning)이론: Dewey의 실용주의와 Marxism의 영향 
○ 경험이 주는 교훈을 통해 기존 이론은 새로운 이론으로 발전하고 이런 과정을 통해 이론과 실제의 괴리를 극복할 수 있다는 입장


 (4) 사회동원(social mobilization)이론: ‘아래로부터의 계획(planning from below)’을 통한 직접적인 집단행동을 강조하는 계획사상--과학의 중재 없이 시행되는 일종의 정치형태 

다. 계획이론의 주요 패러다임 
0) 계획이론(절차론)의 유형 및 변천과정 
○ 이상주의론(Utopian planning), '20년대 초반 이전 
○ 종합적 합리(주의)론 = 합리적 접근방법(Synoptic rationalism), '50년대 초 정립 
○ 점증주의론(Incrementalism), '50년대 말, C. Lindblom 
○ 절충주의론(Mixed scanning), A. Etziomi 
○ 옹호주의론 = 창도적 접근방법(Advocacy planning). p.Davidoff, '60년대 중반 
○ 교환거래적 접근방법 (Transactive theory), j. Friedmann 
○ 급진주의적 접근방법(Radical planning theory), '70년대 
    - J.Friedmann(우파) / D. Harvey, Fainstem 부부(좌파) 

1) 합리적 계획모형 
○ 계획이란 합리적 의사결정 과정에 따라 계획안을 만들어 내고 실행하는 과정이라고 정의--주어진 환경 하에서 최선의 대안을 찾는 것을 목적으로 하는 의사결정과정에 역점 
○ 이 계획모형에서는 의사결정 과정에 있어서 목표와 수단의 연결고리(ends-means chain)의 필요성을 강조 
○ 목표의 설정-대안의 설정-대안의 평가-의사결정-실행 등의 단계를 거쳐 가능한 최선의 행동을 구체화하려함--지나치게 이상적이라는 평가 
○ 문제점을 보완한 계획이론들; 
 -부분적 점진주의(Lindblom): 인간의 합리성의 한계를 인정한 보다 현실적인 이론--현실      적으로 가능한 한정된 대안의 검토하며 대안의 평가도 제한된 경우만을 평가함--종합      성이 미약하고 계획의 실행과 결과에 대한 정확한 인과관계 규명이 어렵다는 비판존재 
 -혼합형 탐색(mixed scanning)접근방법: 합리성의 지나친 강조로 현실성이 결여된 합리적      계획모형과 현실의 강조로 계획성이 결여된 점진주의를 절충한 제3의 접근방식--계획      의 결정은 일반적인 방향을 결정하는 정책결정과 구체적인 세부사항을 결정하는 개별적      하위결정으로 구분할 것을 주장. 

2) 정치 경제 계획모형(Political Economy Planning) 
○ 자본주의 사회의 도시계획에 대한 비판적인 분석을 통해 형성된 모형 
  *D. Harvey: 물리적 계획전통은 자본주의 사회의 도시체계 내의 분배메커니즘을 이해하고 설명하는데 실패함으로써 계획의 실행이 사회적 불평등을 야기했다고 주장 
○ 두 가지 이론적 준거의 틀 
 -계획의 실행은 자본 축적과정의 맥락 안에서 존재하여야 하고 자본주의 생산양식의 관점에서 분석 됨 
 -또한 계획의 실행은 특정한 사회ㆍ역사적 맥락 안에서 비판적으로 분석되어야 함 
○ 이론에 대한 비판 
 -지나치게 장기적이며 사회구조적 해결책만을 강조--단기적 개선과 조화를 이루기 곤란 
 -계획이 특정한 사회경제적 틀 안에서만 존재하여 보편타당한 적용성을 갖기 어렵다는 점 

3) 새로운 계획 모형: 협력적 계획모형(Collaborative Planning) 
○ 모든 참여자들의 적극적 참여와 상호간의 의사소통을 토대로 합의를 구하는 과정을 중시 
  --의사소통적 합리성(communicative rationality)에 입각한 계획모형 즉, 사람들의 동의를 통해 계획의 기능을 수행할 수 있다는 주장 
○ 오늘날 우리가 경험하는 극심한 이익과 가치분열현상에 유력한 계획모형이 될 수 있음 

라. 계획관련 주요 이슈 
○ 계획의 일관성(Consistency) : 가이드라인 부여, 환류(feed-back)로 잦은 계획 변경 방지 
○ 계획의 통합성(Integaration) : 분업. 전문화의 한계 극복을 위한 통합디자인. 계획 수립 
○ 계획의 동시성(Concurrency) : 계획과 개발을 분리하지 않고 일원화하여 체계적 관리 
○ 계획의 가변성. 위기대응계획(Contingency plan) : 단기간 회복이 어려운 우발 사태가 전개 될 경우 대응방안을 마련하는 경영기법(예, 북한급변사태, 외국의 정권교체 등) (시나리오 경영, 민감도 분석과 유사한 개념) 

마. 계획의 과정 

1) 목표의 설정 
○ 계획을 통하여 성취하고자하는 목표들을 구체적으로 규명하고 목표들의 중요도에 따라 순서를 정하고 목표들 간에 서로 상충하는 점을 조절하는 일이 필요 
○ 목표는 구체적이며 측정 가능하도록 설정 
○ 목표는 현실성이 있어야 하며, 실현 가능한 것이어야 함. 
○ 목표는 추구하는 계획가치와 일관성을 유지해야 하며, 목표간에도 일관성 유지되어야함 

2) 상황의 분석 및 미래의 예측 
○ 계획실행에 영향을 주거나 계획의 대상이 되는 시스템이나 환경에 대한 분석과 정확한 이해 필요 
○ 정보와 자료의 수집 및 분석--다양한 통계적 기법이나 모형이 이용됨 

3) 대안의 설정 및 평가  
○ 목표달성을 위한 몇 가지 대안 중에서 현실성 있는 안 선택 
○ 비용․편익분석(cost benefit analysis)  
○ 비용․효과분석(cost effectiveness analysis)  

4) 집행