6. 우리나라 도시계획제도의 주요 내용

가. 우리나라 도시계획제도의 구성
o 2003년부터 시행중인「국토의계획및이용에관한법률」이 현행 도시계획제도의 기반임
 -도시기본계획: 도시의 장기발전방향 등을 포함하여 도시의 미래목표를 설정하고 달성하기 위해 필요한 수단을 검토ㆍ제시하는 법정의 장기계획
 -도시관리계획: 토지이용 행위의 종류나 그 강도 등 토지이용을 관리하는 제도적 수단

나. 도시기본계획제도
1) 도시기본계획제도의 의의
(1) 도시기본계획제도의 등장
o 전통적인 토지이용규제 위주의 도시계획→달성하고자하는 목표중심의 장기계획에 중점
o 도시기본계획이 제시하는 도시의 미래상과 목표가 도시관리계획 수립의 지침이 됨
o 미국은 1928년 「표준도시계획수권법」(Standard City Planning Enabling Law)을 통해    도시기본계획(comprehensive planning)을 제도화: 당시의 과학주의적 사고
-과학적으로 잘 수립된 물리적 도시기본계획에 근거한 용도지역제 운용이 바람직하다는 입장
o 1960년대 이후 새로운 문제에 직면: 도시공간의 실 이용자인 시민참여배제, 물리적 계획의 한계, 장기계획으로서의 도시기본계획에 대한 유용성 비판 등 제기됨
o 도시기본계획의 성격변화:: 도시의 미래에 대한 청사진적 계획→도시를 만들어가는 계획 활동에 관한 정책을 담는 계획
 -Kent(1964): 도시기본계획을 목표(goals),목적(objectives),정책(policies), programs으로 재구성하고 도면중심이 아니라 관련정책을 공식화하는 계획이 되도록 제안--“미래 도시 공간의 계획 및 개발에 관한 기본정책을 도시 지자체가 결정하여 공식적으로 천명하는 것”으로 정의
 -정책의 내용적 범위 확장됨: 도시의 미래 청사진 제시→도시발전을 위한 핵심전략을 시민들과 함께 도출하여 주요 목표를 설정하는 전략중심의 계획

(2) 우리나라에서의 등장배경
o 1981년 도시계획법 전면개정을 통해 제도도입
o 도입배경:
 -임명제 자치단체장 시절 짧은 재임기간동안의 지나치게 잦은 도시관리계획 변경문제
 -합리적으로 도시계획을 수립해야한다는 과학주의적 관점의 영향
 -개발수요에 합리적으로 대응하기 위한 목적→도시인구집중에 따른 수요대응형 계획
o 도시기본계획을 도시계획활동에 대한 기본정책으로 자리매김하고 과학적으로 도시기본계획을 수립하는데 노력해야 함. 

2) 현행 도시기본계획제도의 주요 내용
(1) 도시기본계획의 성격과 기능
o ‘도시 공간구조와 발전방향을 보이는 종합계획’(도시기본계획수립지침 제2조)
o ‘도시관리계획수립의 지침계획’ (국토의계획및이용에관한법률 제2조 제3호

(2) 도시기본계획 수립 대상의 공간적 범위
o 원칙적으로 모든 시, 군에서 도시기본계획수립을 의무화(시행령 제14조)
o 도시기본계획을 수립하는 공간적 범위: 행정구역 전역을 대상(법 제18조)

(3) 도시기본계획의 내용 항목과 표현방식
o 도시기본계획수립지침: 기초조사, 기본구상, 부문별 계획, 집행관리계획  
  ①기본구상: 도시기본계획의 목적과 원칙정립, 자연ㆍ인문환경과 토지이용 및 인구ㆍ경제 환경 등 지표설정과 공간구조설정
  ②부문별 계획: 토지이용, 기반시설, 도시 및 주거환경, 환경의 보전과 관리, 경관 및 미관 등 부문별 계획 수립
  ③집행관리계획: 계획을 실현할 수 있는 방안을 마련

o 도시기본계획: 토지이용도 중심의 도시기본구상도로 표현
 -도면축척: 2만 5천분의 1∼5만분의 1도면
 -토지이용도: 시가화용지(주거용지, 상업용지, 공업용지, 관리용지), 시가화예정용지, 보전 용지로 구분하여 표시
 -기본구상도의 각 용지는 개략적인 범위와 위치만 표시하고, 도시시설은 기반시설의 근간이 되는 주요 시설만을 표시함  

(4) 도시기본계획의 수립 및 승인 절차
o 수립권자: 해당 시장 및 군수
o 승인권자: 국토해양부장관 또는 도지사
o 계획입안 시 홍보 및 여론 수렴
 -계획입안 할 때 시ㆍ군 게시판 및 인터넷 등으로 주민에게 널리 홍보
 -공청회: 해당분야 전문가, 각계 주민대표, 관계기관이 참석하는 공청회에 2개 이상의               계획 대안을 제시하여 의견을 청취
 -도시계획위원회 자문과 지방의회 의견 청취 후 도지사에게 제출
o 도지사: 상임기획단, 전문연구기관의 사전검토와 도시계획위원회 자문을 거쳐 승인 신청
o 국토부장관: 관계 중앙행정기관장과 협의하고 중앙도시계획위원회 심의를 거쳐 승인 
o 승인된 도시기본계획: 시도지사 경유 시장ㆍ군수에게 송부--즉시 공고 후 일반인 열람

3) 도시기본계획제도의 발전과제
o 문제점: 도면중심의 청사진적 계획 +교통, 환경 등 부문 주제들과의 연계성 미약
o 도면중심의 청사진적 계획의 문제점;
 -도시기본구상도가 향후 입안할 도시관리계획의 축소판화
 -도시관리계획의 지침이 되어야할 기본계획이 도시관리계획을 사전에 합리화하는 장치로 운용되어 장기계획으로서의 역할을 못함
o 부문별 또는 주제별 정책과의 연계성 미흡
 -다양한 부문별 계획 또는 정책과의 조율부족으로 사업시행단계에서 갈등 유발
o 발전과제: 다양한 사회경제활동과의 상호 환류조정, 시민참여를 통한 전략 및 목표도출, 부문계획과의 연계성을 강화하는 정책계획으로의 전환이 불가피함

다. 도시관리계획제도
1) 제도의 의의와 기능
o 국토의계획및이용에관한법률이 규정하는 사항으로 토지소유자 등의 개별 토지에 대한 토지이용행위는 해당 도시관리계획의 내용을 따라야 함
o 도시관리계획의 종류: 
①용도지역ㆍ용도지구, ②구역, ③지구단위계획, ④도시계획시설,  ⑤도시개발사업ㆍ도시정비사업에 관한 계획 등 5가지
o「민법」제211조(소유권의 내용) 및 제212조(토지소유권의 범위)의 토지소유권 규정에도 불구하고 「헌법」이 규정하는 공공목적에 근거하여 개별 소유권을 제한할 수 있음
- 공동체의 생존 및 안녕을 위한 질서의 필요성에 따라 사회계약론(social contract theory) 관점에서 생겨난 제도임
o 우리나라 토지이용관리제도의 구성(미국식 용도지역제를 근간으로 함) 
 -용도지역제 개념 하에 토지를 구획하는 도시관리계획 및 
 -구획된 지역에 신청할 수 있는 개발행위의 요건 및 절차에 의한 개발행위하가제로 구성
o 미국에서는 1960년대 이후 Euclid용도지역제→비Euclid용도지역제로 보완 운영하는 경향
 -Euclidean zoning: 각 지역별 규제내용을 사전에 확정하여 경직적으로 운용되는 용도지역제
- 잦은 변경, 단조로운 도시경관, 타지자체에 대해 배타적임, 기성시가지에 대한 토지이용관리능력 미약 등 문제점 노정
 -non-Euclidean zoning: 사업계획과 함께 일괄적으로 용도지역을 변경 지정하는 계획단        위개발제도(Planned Unit Development(PUD)), 환경배출기준 등의 지표로 통제하는 성능용도지역제(performance zoning) 등  
o 우리나라도 지구단위계획제도, 3차원적 토지이용관리 등 도시관리계획제도의 선진화 필요

2) 현행 도시관리제도의 주요 내용
(1) 도시관리계획의 종류
o 용도지역ㆍ용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획
o 개발제한구역ㆍ시가화조정구역ㆍ수산자원보호구역ㆍ도시자연공원구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
o 기반시설의 설치ㆍ정비 또는 개량에 관한 계획
o 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획
o 지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획

① 용도지역ㆍ용도지구
 -용도지역: 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등을 제한하여 토지를 경제적, 효율적으      로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위해 지정하는 지역--面的인 개념
 -용도지구: 용도지역의 제한을 강화 또는 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진      시키고 미관ㆍ경관ㆍ안전 등을 도모하기 위해 지정--点的인 개념(경관ㆍ미관ㆍ고도ㆍ      방화ㆍ방재ㆍ보존ㆍ시설보호ㆍ취락ㆍ개발진흥ㆍ위락ㆍ리모델링지구 등 11개)

② 용도구역: 시가지의 무질서한 확산방지와 계획적ㆍ단계적인 토지이용 도모, 토지이용의     종합적 조정ㆍ관리 등을 위해 도시전역 또는 광역적 차원에서 용도지역을 보완하는 장치
o 개발제한구역: 건축물 신축을 포함한 개발행위를 기본적으로 금지하는 구역(greenbelt)
o 시가화조정구역: 도시지역과 그 주변의 무질서한 시가화를 방지하고 계획적ㆍ단계적인 개     발을 도모하기위해 5-20년의 일정기간 동안 시가화를 유보할 필요가 있는 지역에 지정 
o 수산자원보호구역: 수산자원의 보호ㆍ육성을 위하여 필요한 공유수면이나 그 인접 토지
o 도시자연공원구역: 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고, 도시민에게 건전한 여가ㆍ휴식     공간을 제공하기 위해 도시 안의 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있는 지역 

③ 도시계획시설: 도시관리계획으로 결정된 도시기반시설--총 53개 종류
o 교통시설 11개 종류: 도로, 철도, 항만 등
o 공간시설 5개 종류: 공원, 광장 등
o 유통ㆍ공급시설 9개 종류: 유통업무설비, 수도공급설비 등 
o 공공ㆍ문화체육시설 10개 종류: 학교, 운동장 등
o 방재시설 8개 종류: 하천, 유수지 등
o 보건위생시설 6개 종류: 화장장, 공동묘지 등
o 환경기초시설 4개 종류: 하수도, 폐기물처리시설 등
*장기미집행시설: 시설결정 후 10년 경과시 토지매수청구, 20년 경과시 시설결정 효력 상실

④ 도시개발사업ㆍ정비사업에 관한 계획: 향후 이들 사업을 시행할 구역 내의 용도지역,  용도지구, 주요 기반시설 등을 도시관리계획으로 결정해주는 역할
o 도시개발사업에 관한 계획: 「도시개발법」으로 추진하는 사업에 대응하는 도시관리계획
o 정비사업에 관한 계획:「도시및주거환경정비법」등이 규정하는 정비사업에 대응하는 계획

⑤ 지구단위계획: 구역내 가구별 또는 필지별로 보다 세부적으로 건축물에 대한 배치, 형태, 색채, 건축선, 경관까지 제한하거나 유도하는 상세한 계획(법 제2조 제5호)
o 제1종지구단위계획: 주로 도시지역에서 이루어지는 지구단위계획
o 제2종지구단위계획: 비도시지역의 계획관리지역 또는 개발진흥지구를 체계적ㆍ계획적으로 개발 또는 관리하기 위한 지구단위계획

(2) 도시관리계획의 입안 및 결정 과정: 법 제24∼35조
o 입안권자: 기본적으로 특별시장, 광역시장, 시장, 군수, (국토교통부장관)
o 결정권자: 기본적으로 시ㆍ도지사, (국토교통부장관)
o 일반적인 입안절차: 그림 4.5참조
 -계획초안 마련하여 14일간 열람시켜 주민의견 청취
 -지방의회 의견청취
 -시군구 도시계획위원회 자문
 -시ㆍ도지사에게 도시관리계획 결정 신청
 -시도의회 의견청취, 도시계획 상임기획단 검토, 시도 도시계획위원회 심의 거쳐 결정
 -시ㆍ도지사의 도시관리계획 고시(1/1,000∼1/1,500지형도에 계획사항을 명시)
 -일반에게 공람(시장,군수)(1/500∼1/1,000지형도에 명시하여 공람)

(3) 도시관리계획의 결정효과
o 도시관리계획결정은 해당 관리계획에 따라 개발행위의 허용 폭이 설정되는 것을 의미

3) 개발행위허가제도와의 관계
o 도시관리계획 = 개발행위를 허용할 수 있는 범위를 설정하는 것
o 개발행위허가제도 = 그 범위 내에서 특정 개발행위를 구체화하는 허가기준 및 절차를 규정하는 제도
o 허가대상 개발행위의 종류: 건축물의 건축 또는 공작물 설치, 토지형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 녹지지역ㆍ관리지역 또는 자연환경보전지역 내 1개월 이상 물건 적치
o 허가기준:
 -대통령령이 정하는 용도지역별 개발행위의 규모에 적합할 것(표4.5참조)
 -도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것
 -도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것
 -주변지역의 상황과 조화될 것(주변 환경 또는 경관과의 조화)

4) 도시관리계획 제도의 발전과제
o 도시관리계획제도의 문제점
 -개발행위가 구체화되기 이전의 도면 서류상의 단계인 도시관리계획 만으로 개별 토지의      이득과 손실이 발생하는 구조라는 점--개발의 허용 폭만으로 토지가격에 거품형성가능
 -개발여건 변화를 수용하는데 너무 경직적이라는 점--용도지역 변경 절차가 복잡하고         시간이 많이 소요됨
o 발전과제
 -토지이용 관리수단으로서의 도시관리계획의 기능제고 
 -도시기본계획과 조화되면서도 시장친화적으로 작동할 수 있는 유연한 제도개발 필요

라. 도시계획관련 주요 제도
1) 공간계획제도
(1) 공간단위별 계획
o 상위 공간계획: 국토종합계획, 도종합계획을 포함한 지역계획, 광역도시계획
o 하위 공간계획: 자치구단위계획, 생활권별 계획, 도시내 지역별 계획--대부분비구속적 계획
(2) 부문별 계획
o 물리적 계획: 교통계획, 공원녹지계획, 경관계획, 수도계획, 하수도계획 등
o 비물리적 계획: 문화, 산업, 정보, 교육, 건강 등 다양한 목적의 비물리적 계획 수립가능  

2) 토지이용관리제도

3) 도시개발제도
o 국토의계획및이용에관한법률: 토지형질변경사업, 도시계획시설사업
o 도시개발법: 도시개발사업
o 택지개발촉진법: 택지개발사업
o 도시및주거환경정비법:주거환경개선사업,주택재개발사업,주택재건축사업,도시환경정비사업
o 주택법: 주택건설사업, 대지조성사업
o 기타 행자부, 농림부 등 정부부처가 주관하는 다양한 생활환경정비사업들이 있음(표4.11)

마. 도시계획체계의 구성과 선진화
1) 도시계획체계의 유형
(1) 공간계획과 도시계획제도
o 지자체의 공간계획에는 법정계획 외에 자율적으로 수립ㆍ운용하는 장기발전계획 등 포함
o 법정 공간계획 = 도시계획제도--도시기본계획, 도시관리계획

(2) 도시공간계획체계의 유형--그림 4.7참조

바. 계획ㆍ집행 관점의 도시계획체계
1) 계획체계 구성요소: 도시기본계획→도시관리계획→도시개발사업

(1) 도시기본계획과 도시관리계획의 관계
o 도시기본계획: 도시발전의 주요 전략을 설정하고, 이를 실현해가기 위해 각급 계획이나 개발활동을 제어하는 역할
o 도시관리계획: 개별 토지의 토지이용 활동을 구체적으로 제어하는 수단
(2) 도시관리계획과 도시개발사업의 관계
o 도시관리계획의 대표적인 수단: 용도지역제(zoning)에 의한 토지이용관리--간접적 방법
o 도시개발사업은 용도지역의 지정 내용에 합당할 경우에 한해 시행--직접적인 집행방법
o 사전에 확정된 용도지역이 사회여건변화에 부응하지 못해 규제완화나 제도개선 요구증대
  cf. 1993년 도입된 준농림지역제도: 특별히 규정하는 경우 외는 개발사업을 모두 허용
   - 난개발 문제로 사회적 물의 대두
o 개발 및 정비사업 수요에 대응하면서 개발행위를 합리적으로 유도하는 방안 필요
  cf. PUD(Planned Unit Development: 계획단위개발): 개발사업인가와 동시에 용도지역 변경을 추진하는 긍정적 측면이 있음
o 기 결정된 도시관리계획을 무조건 우선시하는 경직적인 운용제도의 개선 필요

(3) 도시기본계획과 도시개발사업의 관계 
o 청사진적 도시기본계획만으로는 도시개발 수요에 유연하게 대응하기 어려움.
o 도시기본계획은 도시개발사업시행자가 도시기본계획의 방향과 원칙하에 시장경제에 부합    되는 개발구상을 검토하여 시행할 수 있도록 지원할 수 있어야 함

2) 도시계획체계의 문제점
o 기존의 도시계획체계: 수직ㆍ하향적(도시기본계획→도시관리계획→도시개발사업)-- 비록 능률적일 수는 있지만 대화와 타협 부족으로 사회적 합의를 얻기 힘든 구조임.
o 도시기본계획이 도시관리계획을 사전에 합리화하는 장치로 왜곡되고, 도시관리계획 결정은 장기미집행시설을 낳는 구조를 형성
o 우발이익의 발생 및 사유화, 사회적 합의를 얻지 못한 도시개발로 인한 갈등발생

3) 계획ㆍ집행관점에서 본 도시계획체계 발전방향
o 도시기본계획은 도시전체가 지속가능한 도시로 나아가는 전략적 목표와 정책과제를 중심으로 하는 장기계획이 되어야하며 이해 당사자의 폭넓은 계획과정 참여로 사회통합을 이룰 수 있어야함.
o 도시관리계획은 개발사업 준공 후의 상황을 포함하여 기존의 토지이용상황을 관리하는 역할에 충실해야함. 그 운용도 개발과 연동되는 부동(浮動)용도지역(floating zoning), 조건부 용도지역(conditional zoning), 계약용도지역(contract zoning)등 비유클리드 용도 지역제 도입필요.
o 도시개발사업의 경우 자본예산계획(Capital Improvement Program)을 통해 기반시설을 선투자한 후 기반시설연동제로 주변지역을 관리해가면서 개발이익을 환수하고 민간 등의  도시개발을 유도하며, 신개발 및 저이용지 고도화나 기존 시가지 정비를 추진하여 도시  공간구조의 개편을 유도.
 
사. 부문계획간 연계관점에서 본 도시계획체계
1) 계획체계 구성 요소
(1) 종합계획과 부문계획
o 도시기본계획은 도시의 물리적, 공간적 사항을 포괄적으로 다루는 종합계획임
o 부문별 계획=교통ㆍ토지이용ㆍ주택ㆍ경관ㆍ공원녹지ㆍ상하수도 등 특정부문만을 다룸 
o 부문별 계획과 도시기본계획과의 관계 = 긴밀한 연계 필요
 -개발수요가 큰 도시화시대: 도시기본계획의 인구지표나 청사진적 계획상의 시가지 확장 계획을 상위 목표로 하여 각 부문별 계획을 하향적으로 수립하여 집행
 -도시안정화시대의 부문계획: 각 분야별 문제점을 먼저 조사 분석하고 이를 종합하여 도시기본계획에 상향적으로 반영필요. 또한 여러 부문계획을 연계시키고 조정하는 일이 도시기본계획의 중요한 역할이 됨
(2) 물리적 계획과 비 물리적 계획 
o 도시화시대에는 시설물이나 공간을 다루는 물리적 도시개발계획이 우선시되었으나, 도시 안정화시대에는 교육, 문화, 복지, 산업계획 등 비물리적 계획이 중시되고 있음. 
o 물리적 계획은 사회경제활동을 수용하는 기능과 함께 장소를 만들어가는 기능 또한 중요하므로 향후에는 물리적 계획과 비물리적 계획은 서로 환류 조정하여 운용해야할 것임  

2) 도시계획체계의 문제점
o 도시기본계획이 상하수도정비기본계획, 교통정비기본계획, 도시 및 주거환경정비기본계획 등 물리적 부문계획에 정책적 지침을 주지 못하고 있는 실정임.
o 도시기본계획이 정책방향을 사전에 제시하지 못한 상태에서 재개발ㆍ재건축이 추진되면 도시전체 공간구조의 틀이 왜곡될 우려가 있음.
o 따라서 도시기본계획은 부문별 계획에 방향을 제시하고, 부문별 계획의 성과가 다시 도시기본계획에 반영되어 부문별 계획을 이끌어가는 체계를 강화해 나가야 할 것임.

3) 부문계획간 연계관점의 도시계획체계 발전방향
o 과거에는 물리적 계획이 도시기본계획의 중심에 서서 하향적 방식으로 비물리적 계획을    운용해왔으나 점차 물리적ㆍ비물리적 계획이 서로 환류 조정하는 경우가 증대하고 있음
o 부문별 계획 간의 관계도 과거에는 도시기본계획에서 일률적으로 정하였으나, 점차 도시    기본계획이 전략과 정책을 통해 부문계획을 이끌어가는 방향으로 나아가고 있음   

아. 공간위계별 계획과 도시계획체계    
1) 계획체계 구성 요소
o 상위공간계획 vs 하위공간계획: 도시기본계획을 기준으로 다루는 공간 범위에 따라 구분
o 이제까지는 상위계획이 우선되면서 하위계획의 계획고권은 상대적으로 약한 입장이었음 
o 분권화와 국민생활의 질 제고가 시대적 과제가 되면서 건전한 협력관계 구축필요성 증가
(1) 상위 공간계획과 도시기본계획
o 앞으로는 기존의 하위계획을 검토ㆍ반영하여 상위계획이 수립되고, 다시 하위계획에서는 이를 수용하여 스스로 계획에 반영하는 계획풍토가 필요함 
(2) 하위 공간계획과 도시기본계획
o 지역마다의 독자성이 인정되면서 하위 공간단위의 계획 수립 필요성이 증대됨--선진국에 서는 근린계획이나 마찌즈쿠리 플랜 등이 활성화되어 도시관리계획에 적극 반영되는 추세

2) 공간위계별 도시계획체계의 문제점
o 과거엔 상위계획이 하향적으로 하위계획을 구속할 뿐 하위계획을 존중하려는 여건 미흡
o 도시화의 안정으로 신개발보다 기성시가지 정비계획의 중요성이 점차 증대되는 추세임
o 현행 도시기본계획에서도 생활권구분, 인구배분계획수립, 생활편익시설을 배치하지만 시민들이 실질적으로 생각하는 범역과 무관한 경우가 많아 고유한 특성의 반영이 곤란

3) 공간위계별 도시계획체계의 발전방향
o 상하위 공간계획은 도시기본계획과 환류 조정될 수 있는 계획으로 운용되어야 함
o 도시기본계획은 각 지역별, 지구별 과제와 정책방향을 상향식 수렴을 통해 수립하도록 함
o 주로 도면중심으로 수립되는 도시기본계획 계획도서내용의 획기적인 개선필요

자. 사회변화와 도시계획체계 선진화
1) 도시계획체계 선진화의 필요성
o 도시안정화로 보다 양호한 도시환경의 질적 변화요구증대
-주거환경개선, 지역특성반영
o 서로 다른 이해집단 간의 합의형성 및 일반 시민들의 생활자 논리반영의 중요성 증대

2) 도시계획체계 선진화의 과제
o 토지이용관리제도의 합리적인 정비 필요--개발이익의 사유화 방지와 정당한 공적 환수
o “선계획 후개발”원칙준수--도시기본계획 또는 지구단위계획과 부합할 때에만 개발허가 
o 도시기본계획을 포함한 계획 및 계획 활동의 내실화와 선진화
  -도시기본계획의 본래 기능대로 미래지향적인 계획수립 및 운용
  -청사진적 계획에서 탈피하여 도시보전ㆍ정비ㆍ개발에 관한 주요전략과 구체적 실천과제를 담는 계획의 기본역할에 충실해야 함
  -도시기본계획의 정책목표와 실천방안은 지방자치단체가 직접 마련하는 것이 바람직함
  -전문용역기관은 기초조사와 개발구상, 정비방안 마련 등 기술적으로 도와주는 역할 담당