개발행위허가 규모·연접

개발행위허가 규모·연접

출처 :https://blog.naver.com/sa180/220488936572

(8) 개발행위허가 규모·연접

   

규모제한은 토지의 형질변경에만 있다. 

지난 회에는 개발행위 허가대상 6가지와 그 경미한 행위에 해당되어 개발행위허가가 면제되는 경우를 살펴보았다. 이번에는 개발행위허가규모를 알아보도록 한다. 개발행위규모란 개발행위 대상 6가지 중 [토지의 형질변경] 목적의 개발행위허가를 받을 때에만 그 면적제한이 있는 것이다.

 개발행위허가 대상 중 [토석의 채취]도 사실상 토지의 형질변경이 되는 것이지만, 지목변경이 되지 않기 때문에, 추후 건축물의 건축 등 다른 목적으로 토지를 개발하려면, 토지의 형질변경 목적의 개발행위허가를 다시 받아야 한다. 그때 개발행위허가 규모도 적용되므로, 이 토석의 채취 목적의 개발행위허가에서는 규모제한이 없다.

개발행위허가 제도란   

개발행위허가제도란 [계획입지]의 예외이다. 계획입지란, 국토의 개발은 ‘선계획 후개발’이기 때문에, 개발행위 신청자는 먼저 개발계획(행정계획)을 수립하여 엄격한 법적 절차를 거치면서 환경제한과 주민동의를 얻은 후에 개발하여야 하는데, 그런 계획은 진행기간도 길고, 환경법 등 허가기준도 까다롭고, 비용도 많이 소요된다.

 (국토의 효율적 이용이라는 명분의 달성을 위하여) 소규모 개발까지 모두 개발(행정)계획을 수립하여 개발하게 되면, 이를 감독할 행정력도 모자라고, 계획을 수립하는 비용과 시간이 과다하여, 국민의 사유재산권이 너무 제한될 수 있기 때문에, (지구단위계획을 수립하지 않고) 개발행위허가를 받아서 소규모로 개발할 수 있는 면적을 정하고 있다. 이것이 개발행위허가규모가 되는 것이다.

 다시말하면, 국가의 행정목표(헌법제122조)의 구체적 실현도 중요하지만 소유자인 국민의 권리(헌법제23조)도 동시에 보호되어야 한다는 헌법의 정신 때문에(비례의 원칙), 일정면적 미만의 개발은 행정계획을 수립하지 않고 개발행위허가만을 받아서 개발하고, 그 면적 이상은 지구단위계획을 수립하여 도시관리계획으로 결정한 후에 개발하는 것이다. 

개발행위허가를 받아 공사한 후에는 준공이 있다.

 다시 허가신청자의 입장에서 토지의 개발가치를 실현하는 순서를 확인해보자. 먼저 토지개발을 하려면 [개발행위허가]를 받아야 한다. 이 개발행위허가(서)를 받으면 각종 부담금을 납부하고, 그 허가조건에 따라 공사를 하게 된다. 이 공사를 완료하면 다시 준공검사 신청을 하여 준공필증을 받아야 개발행위가 끝나게 된다. 이것을 개발행위허가준공(토목준공)이라고 한다.

 이 준공필증이 있어야 지목을 바뀌고, 건축준공도 할 수 있다. 그런데, 건축허가와 동시에 개발행위허가를 신청할 수 있기 때문에(의제), 건축허가를 받으면 토목준공 전에도 건축공사를 할 수 있고, 건축준공과 토목준공이 동시에 마칠 수 있다.

예를들어 어떤 토지에 건축물을 지으려면, 건축허가서 또는 개발행위허가서를 받아야 하는데 그 허가서를 받으려면 먼저 (1)지으려는 건축물이 조례가 정하는 그 용도지역에서 허용되는 건축물의 범위에 있어야 하고, (2)형질변경이 필요 없는 ‘대’ 또는 대지화되지 않은 지목을 제외하고, 농지전용ㆍ산지전용ㆍ개발행위허가기준에 적합하여야 하며, (3)기반시설인 도로확보가 건축법에 맞아야 하고, (4)사업부지를 도로로 연결하기 위하여 도로점용 및 연결허가를 받으려면 그 기준에 맞아야 하며, (5)형질변경을 위한 각종 환경허가 기준 등에 적합하여야, 개발행위허가(서)를 받을 수 있다.

개발행위허가규모란 토지의 형질변경면적이다.

개발행위허가 대상이 되어, 개발행위허가(서)를 받으려면 그 기준에 맞아야 하는데 그 첫 번째 기준이 규모제한이다. 이 규모기준에 적합하지 못하면 개발행위를 할 수 없기 때문에 우리는 개발행위허가 규모를 정확하게 이해할 필요가 있다. 이 규모기준이란 토지의 형질변경 목적으로 개발행위허가를 받은 면적만을 말한다. 이 개발행위허가규모에 대한 규정은 국토계획법 영제55조제1항에 있다. (2014.06.24.기준)

제55조(개발행위허가의 규모) ①법 제58조제1항제1호에서 "대통령령이 정하는 개발행위의 규모"라 함은 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. 다만, 관리지역 및 농림지역에 대하여는 제2호 및 제3호의 규정에 의한 면적의 범위 안에서 당해 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획조례로 따로 정할 수 있다. <개정 2012.4.10., 2014.1.14.> 1. 도시지역 가. 주거지역ㆍ상업지역ㆍ자연녹지지역ㆍ생산녹지지역 : 1만㎡ 미만 나. 공업지역 : 3만㎡ 미만 다. 보전녹지지역 : 5천㎡ 미만 2. 관리지역 : 3만㎡ 미만 3. 농림지역 : 3만㎡ 미만 4. 자연환경보전지역 : 5천㎡ 미만

 여기서 우리는 개발행위허가 규모를 두 가지로 이해하여야 한다. ① 1회의 개발행위를 할 때에 허가받을 수 있는 최대면적이고, ② 이번 개발하려는 면적과 이미 개발허가된 면적을 합하여 이 규모를 초과해서는 안 되는 면적제한이다. ②의 경우는 녹지지역과 비도시지역에만 있는데, 이를 연접제한이라고 한다.

그러므로 개발행위규모를 이해하기 위해서는 다음 3가지 상황을 가상해볼 수 있다.

(1) 1회 개발 또는 이번 개발로 허가규모를 초과하여 개발할 수 있는 경우

(2) 연접제한이 적용되어야 하나, 예외적으로 연접합산면적에 포함하지 않는 경우

(3) 연접제한이 적용되어야 되나, 예외적으로 그 규모를 넘을 수 있는 경우 3가지를 생각해볼 수 있다.

다시 설명하면

(1)은 도시지역이든 비도시지역이든, 1회 개발 또는 이번 개발이 용도지역별 일정면적을 초과하여 개발되려면 (개발행위허가가 아닌) 지구단위계획을 수립하는데, 그 개발행위허가 제한규모를 초과하였는데도 지구단위계획을 수립하지 않고 개발행위허가로 개발행위를 할 수 있는 경우를 말한다.

(2),(3)은 도시지역의 녹지지역과 비도시지역에는 연접제한이 있어, 이번 개발행위허가 신청면적과 먼저 개발행위허가를 받은 면적을 합산하여 개발행위허가규모가 초과되면 이번 개발행위허가를 할 수 없는데, 예외적으로 이번 신청면적이 1회의 개발행위 허가신청 면적범위일 때에, 이전 개발면적과 합산하여 허가규모를 초과하였어도 이번 개발행위신청을 허용하겠다는 것이다. - 다음 회에 상세 설명

지구단위계획이 없이 개발행위허가로 가능한 11가지 

 (1) 지구단위계획으로 정한 가구 및 획지의 범위 안에서 이루어지는 토지의 형질변경으로서 당해 형질변경과 관련된 기반시설이 이미 설치되었거나 형질변경과 기반시설의 설치가 동시에 이루어지는 경우 ⇨ 지구단위계획(설계)으로 이미 충분한 기반시설이 예정되어 난개발의 우려가 없으므로 규모(면적)제한이 필요 없다.

 (2) 해당 개발행위가 ｢농어촌정비법｣ 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 ⇨ 농어촌은 자연환경보전에 비중을 두어야 하기 때문에, 전원마을ㆍ관광농원ㆍ한계농지 사업을 하면서 도로 등의 기반시설의 확보를 도시수준으로 할 필요가 적다. 그렇다고 기반시설의 확보가 필요 없다는 것은 아니다.

4. "농어촌정비사업"이란 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 농업생산기반을 조성ㆍ확충하기 위한 농업생산기반 정비사업 나. 생활환경을 개선하기 위한 농어촌 생활환경 정비사업 다. 농어촌산업 육성사업 라. 농어촌 관광휴양자원 개발사업 마. 한계농지등의 정비사업

 (3) 해당 개발행위가 ｢국방․군사시설 사업에 관한 법률｣ 제2조제2항에 따른 국방․군사시설사업으로 이루어지는 경우

 (4) 초지조성․농지조성, 영림 또는 토석채취 ⇨ 건축물이 없어 차량통행 등이 적어서 기반시설의 확보를 도시지역 수준으로 할 필요가 적다.

 (5) 폐염전을 ｢어업허가 및 신고 등에 관한 규칙｣ 별표 4에 따른 수조식양식어업 및 축제식양식어업을 위한 양식시설로 변경하는 경우

 (6) 관리지역에서 ‘93. 12. 31. 이전에 설치된 공장의 증설로서 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙｣(이하 “규칙”이라 한다) 제10조제2호에 해당하는 경우(이상 영제55조제3항)

 그리고 개발행위허가대상이 아니기 때문에 허가규모를 적용하지 않는 경우가 있다.

 (7) 도시계획사업이나 도시계획사업을 의제하는 사업은 개발행위허가대상에서 제외되므로, 개발행위허가규모의 제한도 받지 아니한다.

 (8) 개발행위규모 적용대상은 토지형질변경이므로, 조성이 완료된 부지에 건축물을 건축하는 등 토지의 형질변경이 수반되지 않는 경우는 개발행위허가규모의 제한을 적용하지 아니한다.

 (9) 무상귀속되는 공공시설은 개발행위 면적에서 제외한다.

 (10) 용도지역․용도지구 또는 용도구역 안에서 허용되는 건축물 또는 시설을 설치하기 위하여 공사현장에 설치하는 자재야적장, 레미콘․아스콘생산시설 등 공사용 부대시설은 영 제183조 제4항 및 제55조․제56조의 규정에 불구하고 당해 공사에 필요한 최소한의 면적의 범위안에서 기간을 정하여 사용후에 그 시설 등을 설치한 자의 부담으로 원상복구할 것을 조건으로 설치를 허가할 수 있다.(영 제83조제5항)

 (11) 단일 목적의 개발은 규모를 초과하여도 지구단위계획을 수립하지 않고 개발행위허가로 가능하다. 다만, 허가를 받은 후에 분양목적으로 분할하려면 개발행위허가 규모제한을 받아야 한다.

3의2. 해당 개발행위가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 이 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 그 개발행위에 대한 허가를 하려면 시ㆍ도도시계획위원회 또는 법 제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회(이하 "시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회"라 한다) 중 대도시에 두는 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수(특별시장ㆍ광역시장의 개발행위허가 권한이 법 제139조제2항에 따라 조례로 군수 또는 자치구의 구청장에게 위임된 경우에는 그 군수 또는 자치구의 구청장을 포함한다)는 시ㆍ도도시계획위원회에 심의를 요청하기 전에 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문할 수 있다. 가. 하나의 필지(법 제62조에 따른 준공검사를 신청할 때 둘 이상의 필지를 하나의 필지로 합칠 것을 조건으로 하여 허가하는 경우를 포함하되, 개발행위허가를 받은 후에 매각을 목적으로 하나의 필지를 둘 이상의 필지로 분할하는 경우는 제외한다)에 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경 나. 하나 이상의 필지에 하나의 용도에 사용되는 건축물을 건축하거나 공작물을 설치하기 위한 토지의 형질변경

 

도시지역(주ㆍ상ㆍ공)은 연접제한이 없다.

토지의 소유자가 건축목적 등으로 토지를 이용하기 위해서는, 개발행위 허가대상(유형) 중 제3호인 ‘토지의 형질변경’을 통하여 먼저 형질변경을 하여야 한다. 이때 허가권자는 ‘국토의 효율적 이용’을 달성하기 위하여 제일 먼저 고려되어야 할 사항이 도로 및 상하수도 등 기반시설의 적정성여부이다.

왜냐햐면 개별적으로 허가를 신청하는 입장에서는 경제적 부담이 되므로 법이 정하는 최소기준의 기반시설(도로)만 설치하려고 할 것이고, 허가권자 입장에서도 도로 등으로 변경되는 부분이 결국 자연환경을 훼손하는 결과가 될 것이므로 이 부분을 최소화되는 것이 좋을 것이다.

그러나 띄엄띄엄 개발이 될 때에는 도로의 부족이 크게 보이지 않으나, 일정지역이 연접하여 계속 개발되면 도로의 필요성이 크게 늘어나게 되어 이때에는 허가권자는 별도의 대책을 수립해야 한다.

그래서 도시지역은 원래 개발목적의 토지이므로, 도시지역 내의 토지는 개발될 것을 예상하여 지자체장이 도로 등의 기반시설을 도시계획시설로 미리 결정하여 확보하여야 하고, 개발신청자는 법이 정한 규모 미만으로 개발하면 개발행위허가기준에서 요구되는 기반시설의 확보만 부담하고 연접제한을 받지 않는다.

그런데 지자체에서 미리 계획된 방향으로 도시개발이 이루어지지 않거나, 도로 등이 예상과 달리 많이 부족할 때에는 확보해야 할 의무가 지자체에 있기 때문에 지자체장은 도시관리계획을 수립하여 부족한 기반시설을 다시 확보하게 된다.

연접개발제한이 있는 이유

 그러므로 허가신청자(국민)의 입장에서 보면 도시지역 중 주거ㆍ상업ㆍ공업지역의 토지를 개발행위 허가규모 미만으로 개발할 때에는 연접개발제한을 받지 않고 개발할 수 있고, 규모 이상으로 개발할 때에는 지구단위계획을 수립하여 그 지구단위계획에서 충분하게 기반시설을 확보하게 되므로, 주ㆍ상ㆍ공의 국토의 효율적 이용이 달성된다고 본다.

다만, 도시지역의 녹지지역과 비도시지역 전체는 국토계획법 등에 의한 국토의 성격이 원래 보전 또는 개발유보 목적의 토지이므로, 도로 등 기반시설을 도시계획시설로 미리 결정하여 확보할 필요가 없어 지자체에서 준비하지 않았기 때문에, 그 보전목적의 용도지역에서의 토지의 개발(형질변경이 있는 부분에 대해서만)에 대해서는 개발허가신청자에게 연접개발제한 규제가 적용되는 것이다.

예를들어 토지소유자가 자기 토지를 이용하기 위하여 개발행위허가를 신청하면, 허가권자는 국토의 효율적 이용이라는 명분으로 각종 개발행위허가기준도 적용하지만 그중에서도 가장 강력한 연접제한여부를 가리게 된다.

결론적으로 연접개발제한이란 국토가 개발될 때에 도로 등 기반시설이 부족하면 난개발이 될 수 있기 때문에 그것을 우려하여 국가는 미리 법으로 그 근거를 국민에게 고시하고 있는 것이다.(영제55조제4항)

국토계획법 시행령 제55조 ④제1항<규모제한> 및 제2항을 적용할 때 녹지지역ㆍ관리지역ㆍ농림지역 또는 자연환경보전지역에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 면적 산정에 포함하지 아니한다. <개정 2004.1.20, 2005.1.15, 2009.7.7, 2010.4.29> 1. 지구단위계획이 수립된 지역인 경우 2. 서로 다른 용도지역에서 개발행위가 이루어지는 경우 3. 도시계획시설사업의 부지인 경우 4. 제3항제3호에 따라 면적제한을 적용받지 아니하는 경우 5. 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우(2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 대지를 확장하는 경우는 제외한다)

여기서 도시지역의 녹지지역(자연녹지, 생산녹지, 보전녹지)과 비도시지역 전부(관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역)에 속한 토지를 개발할 때에는, 원칙적으로 연접개발제한이 있지만, 예외적으로 연접제한을 받지 않는 경우를 볼 수 있다.

사실 연접제한이란 본인의 책임(과실)에서 생기는 것이 아니라, 공공복리 명분으로 내 의사와 상관없이 만들어진 것이기 때문에 토지소유자는 억울할 경우가 많다. 연접개발은 개발행위자나 사업시기 또는 개발목적을 달리하는 경우에도 적용되는 것이기 때문에 (대법원 2006. 11. 23. 선고 2006두13954 판결), 토지소유자 입장에서 연접개발제한에서 벗어날 수 있는 방법을 찾거나, 연접제한 규제를 받지 않은 용도(시설)로 개발하는 것은 자기 권리를 찾거나 또 다른 투자가치 증가일 수도 있다.

연접 제한에 포함되지 않는 개발 6가지

허가권자는 이번에 신청하는 개발행위허가의 신청면적과 기존의 개발면적을 합산하여 법이 정한 개발행위허가 규모를 초과하면 개발허가를 할 수 없다. 이 면적을 연접개발제한면적이라고 하는데, 이 면적에 해당되는지 확인하는 과정에서, 그 지역의 기존 개발면적을 합산해야 하는데, 다음의 개발면적은 기존 개발면적에 포함되지 않는다.

1. 지구단위계획이 수립된 지역인 경우

⇨ 지구단위계획의 설계 속에 이미 기반시설이 충분히 확보되었으므로 연접제한면적에 포함되지 않는 것이다. 그러므로 지구단위계획이 수립되어 개발된 곳 또는 개발예정인 곳은 기존 개발면적에 포함되지 않는 것이다. 또한 어떤 토지가 연접제한에 해당되는 경우에는 지구단위계획(계획관리, 개발진흥지구)을 수립하면 개발이 가능하다고 해석해도 된다.

2. 서로 다른 용도지역에서 개발행위가 이루어지는 경우

⇨ 여기서 서로 다른 용도지역의 정의가 문제가 된다. 얼핏 국토계획법에 의한 21가지 용도지역마다 연접개발제한면적을 따로 산정하겠다는 것으로 보이나, 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역 등 4가지 용도지역으로 해석하여야 한다.(국토계획법제6조) 하지만, 용도지역이 다르더라도 하나의 도로를 이용하여 진출입에 하게 되는 일정 지역의 개발은 합산해야 하는 것이기 때문에 이것도 단순하게 해석하기 곤란하다.

3. 도시계획시설사업의 부지인 경우

⇨ 도시계획사업 중 도시계획시설사업은 도시관리계획으로 결정되는 것이므로, 그때에 난개발이 문제되지 않을 정도로 도로 등을 충분히 고려하여 결정하게 되므로 기 개발면적에 포함되지 않는 것이다. 이 도시계획시설시설은 행정청이 아닌 일반인도 제안 → 입안(지자체) → 결정(시ㆍ도) → 준공(시행자)할 수 있기 때문에 유의할 필요가 있다.

4. 제3항제3호에 따라 면적제한을 적용받지 아니하는 경우

⇨ “초지조성․농지조성, 영림 또는 토석채취”을 말하는 것으로, 이 경우는 건축물이 없어 차량통행 등이 적어서 기반시설의 확보를 위하여 굳이 연접개발제한 기준을 적용할 필요가 적기 때문에 기 개발면적에 포함되지 않는다.

5. 2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 경우(2003년 1월 1일 전에 개발행위가 완료된 대지를 확장하는 경우는 제외한다)

⇨ 국토계획법에 의한 연접제한은 법이 발효되는 2003.1.1 부터이므로 그 이전의 개발면적을 연접개발제한면적에 포함할 수 없다. 물론 법조문 또는 부칙에 경과규정 등을 두어 포함할 수도 있지만, 그런 규정이 없다. 2003.1.1 전에 건축법 등 관계 법률에 따라 적법하게 인․허가를 받아 2003.1.1 이후에 준공한 경우도 그 면적은 제외한다. 다만, 그 이전에 개발이 완료된 부지라고 하여도 증축 등으로 새로운 형질변경이 필요한 경우에는 연접면적에 합산한다.

법에는 규정되어 있지 않지만, 개발행위허가지침에 규정된 경우도 있다.

6. 시․군․구(자치구를 말함)의 행정구역이 다른 경우

⇨ 연접제한규정은 기초지자체의 도시관리계획으로 결정된 녹지지역과 비도시지역에 있는 것이기 때문에, 원칙적으로 행정구역이 다르면 별도로 산정해야 한다. 다만 이 규정도 문제 발생의 소지가 있다. 양 지자체의 행정구역이 합해지는 곳에 도로가 하나 밖에 없거나, 아직 개발되지 않은 관리지역 수준의 농지가 대부분인 곳은 행정구역이 다르더라도 기반시설의 확보를 그 지역 전체로 보아야지, 행정구역에 따라 별도로 합산한다는 것은 연접제한을 두는 취지에 맞지 않을 경우도 있기 때문이다.

개발행위허가 (연접) 규모를 초과하여 개발할 수 있는 경우

이번의 개발허가 신청면적이 국토계획법 시행령 제55조제1항에 의한 ‘개발행위허가 규모’에 적합하지만, 기존개발면적 때문에 연접제한에 해당되어 개발할 수 없는 경우에 해당되어도 다음의 경우에는 연접제한을 적용하지 않는 경우가 있다.

토지소유자는 이 규정을 활용하면 연접에 걸려서 개발 못하는 토지를 개발할 수 있다. 2010.4.29 대폭 개정되었으므로 유의 깊게 보아야 한다.

이해를 돕기 위하여 연접제한에 해당되지 않는 경우를 다음 4가지로 나누어 본다.

1. 지형지물에 의하여 분리되고, 8M 이상의 도로를 확보하는 조건인 경우
2. 기반시설(도로)을 지자체가 만들어야 할 용도지구(구역)인 경우
3. 지자체 조례로 정해진 건축물(조례가 제정되는 중임)인 경우
4. 집단화를 유도하는 용도지역의 건축물인 경우

먼저 국토계획법 조문을 보기로 한다.

국토계획법 시행령 제55조 ⑤해당 개발행위가 제1항에 따른 개발행위허가의 규모에 적합한 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제4항에 따라 산정한 개발행위면적이 제1항에 따른 개발행위허가의 규모를 넘어서는 경우에도 개발행위를 허가할 수 있다. <개정 2004.1.20, 2005.1.15, 2005.9.8, 2007.4.19, 2008.9.25, 2009.7.7, 2010.4.29>

 

1. 다음 각 목의 요건을 갖춘 경우. 다만, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 지역여건상 다음 각 목의 요건을 적용하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우에는 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 요건을 완화할 수 있다.

가. 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 ①완료되었거나, 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 ②진행중이거나, ③예정된(개발행위허가를 받았지만 아직 공사가 착수되지 않은) 다른 토지와 고속국도ㆍ일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로ㆍ하천ㆍ공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것

나. 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8미터 이상이고 주간선도로,「도로법」 제8조에 따른 도로(고속국도는 제외한다) 또는 「농어촌도로 정비법」 제2조에 따른 농어촌도로 중 너비 6미터 이상인 도로에 직접 연결될 것

⇨ 원래 일정지역은 모두 연접제한대상이 되어야 하나, 연접제한 취지가 기반시설의 확보이므로, 넓이 20m 이상의 지형지물에 의하여 분리되어, 같은 기반시설(도로)를 사용하지 않고, 신청부지는 8m 이상의 진입로를 만들어 6m 이상의 도로법(농어촌도로포함)의 도로에 연결하면 연접제한면적에서 제외된다는 것이다.

여기서 지형지물에 대한 설명은 개발행위허가운영지침에 자세하게 설명되어 있으므로 뒤에 첨부한다.

 

2. 개발행위허가의 대상인 토지가 자연취락지구, 개발진흥지구, 기반시설부담구역 또는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제40조의2에 따른 공장입지유도지구에 위치한 경우

⇨ 자연취락지구는 취락이 밀집된 곳이므로 지자체에서 기반시설을 확보하여야 할 의무가 있는 곳이고(취락지구에 연접제한을 두면 거주제한을 하는 결과가 되어 헌법위반이 된다), 개발진흥지구는 지자체가 개발을 진흥하려는 곳이고, 공장입지유도지구는 산업입지법에 의하여 지자체가 공장을 유치하기 위한 곳이고, 기반시설부담구역은 개발신청자가 기반시설 설치비를 부담했으므로, 그런 곳에서는 허가신청자에게 연접제한을 적용할 수 없다.

위 제55조제5항 제2호에서 개발진흥지구 또는 공장입지유도지구 등에서 개발행위를 하는 경우에는 연접개발제한과 관계없이 허가를 받을 수 있도록 한 것은, 개발진흥지구 등은 지구지정 시 기반시설의 설치를 계획하게 되며 공장 등의 입지를 일정한 지역으로 유도하기 위하여 예외를 둔 것이므로, 위 제55조제5항제1호와는 그 취지가 다른 것이며, 제1호의 경우에도 건별로 요건만 갖추면 연접개발제한이 배제되는 것입니다. (도시정책과-4896, ’09.09.08)

3. 개발행위허가의 대상인 토지에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물을 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 용도지역별 건축물의 용도ㆍ규모(대지의 규모를 포함한다)ㆍ층수 또는 주택호수 등의 범위에서 건축하려는 경우. 이 경우 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수는 도시계획조례로 정하는 일정규모 이상의 건축물을 건축하기 위한 개발행위허가를 하려면 해당 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회에 자문하여야 한다.

가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(「주택법」 제16조에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 주택은 제외한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설(같은 호 차목ㆍ타목 및 파목의 시설은 제외한다) ⇨ 이번에 개정된 규정이다. 이전에는 법으로 단독주택과 제1종근생시설만 허용되는 것이었으나, 앞으로는 지자체 조례로 정하여 판단하라는 것이다. 단독주택과 공동주택은 주택법이 아닌 건축법에 의하여 허가될 때에만 연접적용을 하지 않고, 제1,2종 근린생활시설은 주거와 밀접한 시설이므로, 연접적용 여부를 지자체 도시계획조례로 정하여 자체적으로 판단하라는 것이다. 그동안 소규모 공장은 제2종근린생활시설로 허가를 받았으나 2종근생은 연접제한에 해당되므로, 연접제한적용지역(녹지와 비도시지역)에서 연접제한에 걸리면 일단 연접이 적용되지 않는 1종근생으로 허가받아서, 실제로는 2종근생인 제조장으로 사용하였다. 이것을 잘 알고 있는 지자체에서는 앞으로 기존의 1종근생(불법공장)을 과연 어떻게 처리할까 궁금하다.

4. 계획관리지역(관리지역이 세분되지 아니한 경우에는 관리지역을 말한다)안에서 다음 각 목의 공장중 부지가 1만제곱미터 미만인 공장의 부지를 종전 부지면적의 50퍼센트 범위 안에서 확장하는 경우. 이 경우 확장하고자 하는 부지가 종전 부지와 너비 8미터 미만의 도로를 사이에 두고 접한 경우를 포함한다.

가. 2002년 12월 31일 이전에 준공된 공장

나. 법률 제6655호 국토의계획및이용에관한법률 부칙 제19조의 규정에 의하여 종전의 「국토이용관리법」ㆍ「도시계획법」또는「건축법」의 규정을 적용받는 공장

다. 2002년 12월 31일 이전에 종전의 「공업배치 및 공장설립에 관한법률」(법률 제6842호 공업배치및공장설립에관한법률중개정법률에 의하여 개정되기 전의 것을 말한다) 제13조에 따라 공장설립 승인을 얻은 경우 또는 같은 조에 따라 공장설립 승인을 신청한 경우(별표 27 제2호타목에 따른 면적제한 요건에 적합하지 아니하여 2003년 1월 1일 이후 그 신청이 반려된 경우를 포함한다)로서 2005년 1월 20일까지 「건축법」제21조에 따른 착공신고를 한 공장

⇨ 기존의 공장부지(2002.12.31 이전)가 1만㎡ 미만인 경우 증축하게 되면 연접개발면적이 늘어나기 때문에 주변이 피해를 입을 수 있으나, 이 경우에 연접제한을 적용하지 않는 것이므로, 내가 허가신청하려는 토지 주변에 이 법이 말하는 공장이 있다면 별 큰 문제가 없다. 다만, 그런 공장근처에 토지를 매입하는 경우에는 법이 정한 규모의 공장인지 미리 확인해야 할 것이다.

5. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하려는 경우

가. 건축물의 집단화를 유도하기 위하여 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 용도지역 안에 건축할 것
나. 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 용도의 건축물을 건축할 것
다. 나목의 용도로 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지로부터 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 거리(50미터 이내로 하되, 도로의 너비는 제외한다) 이내에 건축할 것
라. 가목의 용도지역에서 나목 및 다목의 요건을 모두 갖춘 건축물을 건축하기 위한 기존 개발행위의 전체 면적(개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 토지면적을 포함한다)이 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 규모(제1항에 따른 용도지역별 개발행위허가 규모 이상으로 정하되, 난개발이 되지 아니하도록 충분히 넓게 정하여야 한다) 이상일 것
마. 기반시설 또는 경관, 그 밖에 필요한 사항에 관하여 특별시ㆍ광역시ㆍ시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 기준을 갖출 것

⇨ 2010.4.29 신설된 규정이다. 이 규정은 기존의 연접개발제한과 상치되는 규정인 것 같지만, 공장, 축사 기타 환경오염시설 등 각종 시설이 흩어져 있으므로 오히려 난개발 또는 환경파괴를 하는 것으로 판단하여, 기반시설인 도로ㆍ상하수도의 설치비용은 물론 그런 집단화된 시설구역에 환경오염저감시설을 국가 또는 지자체의 부담으로 설치하여, 궁극적으로 국토의 효율적 이용을 달성하고자 하는 정책으로 보인다.

 

연접제한의 원리를 이해하는 것은 우리의 경쟁력이다.

개발행위허가에서 연접개발제한이란 주‧상‧공을 제외한 녹지지역과 관리, 농림, 자연환경보전지역에서 토지의 형질변경 목적으로 개발행위를 하는 경우에만 적용되는 것이다.

개발행위허가규모는 용도지역에 따라 다르지만, 관리지역과 농림지역은 각 지자체의 도시계획조례에 의하여 허용규모(면적)가 줄어들 수 있다. 그 면적 이상의 개발은 원칙적으로 지구단위계획을 수립해야만 개발행위를 할 수 있지만,

예외적으로 개발면적제한 없이 개발행위허가로 개발할 수 있는 경우 11가지(8회)와 연접개발제한지역에서도 아예 면적에 합산되지 않는 경우 6가지(9회) 그리고 1회의 개발행위허가규모에 적합하면서 연접개발행위규모를 초과한 경우에도 허가가 가능한 5가지(10회)를 살펴보았다. 이 20여 가지 경우를 잘 정리해보면, 개발행위허가에서 가장 무서운 연접을 제대로 이해하게 된다.

그리고 조심할 점은, 연접면적제한을 받지 않는 국토계획법 시행령 제55조 제5항제3호부터 제5호까지의 규정에 따라 개발행위허가를 하는 경우에는 해당 건축물의 용도를 변경(제5항제3호부터 제5호까지의 규정에 따라 건축할 수 있는 건축물 간의 변경은 제외한다)하지 아니하도록 조건을 붙여야 한다. <개정 2010.4.29>

즉, 제한적으로 허용된 건축물의 용도(종류)를 국계법의 기준에 맞게 우선 개발(건축)한 후에, 편법적으로 다시 건축법에서 허용되는 건축물로 용도변경하는 것을 막고자 국토계획법에 아예 금지조항을 정한 것이다.

또한, 주택이나 근린생활시설로 개발할 때에는, 연접제한을 적용받지 않고 개발할 수 있지만, 그 주택이나 근생 건축물을 짓기 위한 개발행위허가를 받은 후에는 그 허가면적은 기개발면적에 포함된다. 그러므로 그 다음에 연접제한을 받는 용도의 건축물 등을 개발하기 위하여 ‘토지의 형질변경 목적’의 개발행위허가를 신청하려는 경우에, 허가권자는 연접제한면적을 산정할 때에 주택과 근생으로 개발된 면적도 기 개발면적에 포함하기 때문에(법제처 유권해석 안건번호 09-0312, 2009.11.03) 조심하여야 한다.

다시말하면, 연접이 적용되지 않는 주택과 근생이 많이 있을 경우에 그 근처에 주택 또는 근생 이외의 (연접제한이 적용되는) 다른 목적의 형질변경을 신청하는 경우에는 주택과 근생은 연접제외라고 안심해서는 안된다는 것이다. 즉, 자연취락지구나 개발진흥지구가 아니면 주택과 근생 이외의 개발은 연접에 해당되어 불이익이 발생할 수 있다는 것이다.

 

연접에서 제외될 때의 지형지물의 종류

 이번에는 앞에서 보았던, 개발행위연접합산에서 초과되어도 허가가 가능한 경우 5가지 중 첫 번째인 지형지물로 분리되고, 8M 이상의 진입로로 연결된 경우에서 그 지형지물의 종류를 [개발행위허가운영지침]으로 알아보겠다.

제2절 개발행위허가의 규모 3-2-2. 연접개발의 제한 (5) 연접개발 대상지의 범위는 다음의 지형지물로 분리되어 구분되는 대상지의 범위로 하되, 단순히 물리적으로 연접되어 있지 않더라도 기존 부지와의 관계에 있어서 설치하고자 하는 시설의 종류, 토지이용상 일단의 부지로 볼 수 있는지 여부, 지형적 여건 등을 허가권자가 종합적으로 판단하여 결정한다. ① 도로로 분리된 경우 고속국도, 일반국도, 왕복4차선도로 (기 개설되었거나 개설중인 도시계획도로에 한함)로 분리된 경우 ② 철도로 분리된 경우 철도 및 철도시설 또는 도시철도 및 도시철도시설로 분리된 경우(교각 등으로 이루어져 통행이 자유로운 경우를 제외) ③ 산지 또는 농지로 분리된 경우 가. 산지 : 경사도 또는 표고가 영 별표 1의2제1호가목에 따라 도시계획조례로 개발할 수 있는 기준을 넘는 산지로서 조망이나 통행이 용이하지 아니한 경우 나. 농지 : 농업진흥지역으로서 충분히 이격되어 대상지와 조망이나 통행이 용이하지 아니한 경우 ④ 하천, 저수지, 습지 등으로 분리된 경우 가. 하천 : 국가하천 또는 너비 25미터 이상인 지방하천으로 분리된 경우 나. 저수지, 습지, 문화재 등에 의해 충분히 이격되어 허가권자가 지형지물로 인정할 수 있는 경우

이 경우에는 지형지물에 의하여 도로통행수요가 분산되어 기반시설의 부족이 예상되지 않으므로, 개발면적을 합산하여 판단하는 연접제한제도를 적용하지 않겠다는 것이다. 그리고 지형지물에는 개발행위허가 신청자가 설치하여 행정청에 무상귀속되는 도시계획시설을 포함한다.

다음으로 지형지물에 대한 이해를 돕기 위하여, 국토계획법에 의한 질의회신을 2가지를 보도록 하겠다. 그리고 연접제한에 대하여 더 공부하고 싶으면 위에 첨부한 질의회신집을 읽어보기 바란다. 2005년 회신집은 상세한 내용이 있어 이해하기 쉬우나, 최근 개정된 법령을 반영하지 못했으므로, 그것을 읽을 때는 개정법도 같이 읽어 혼란이 없기 바란다.

 

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ‘질의회신사례집’(2006.12) (272p)

◦ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제5조제4항제1호의 “너비 20m이상의 도로ㆍ하천ㆍ공원 등”의 의미는 너비 20m 이상의 도로ㆍ하천ㆍ공원 등을 말하는 것 뿐만 아니라 도로ㆍ하천ㆍ공원 등의 너비를 합하여 20m 이상이 되면 위 규정을 충족한 것으로 봅니다.

◦ 가항에 의한 너비 8미터의 도로가 기개발된 지역의 진입도로를 확장한 8미터의 도로로서 개발이 완료지역을 통과할지라도 당해 도로가 주간선도로 또는 일반국도ㆍ지방도에 직접 연결되는 경우에는 동법률 시행령 제5조제4항제1호의 요건을 충족한 것으로 볼 수 있을 것입니다.(도시정책팀-292, ʼ04.01.19.)

2009년에 발간된 국토계획법 질의회신사례집의 아래 사례를 보면, 지금은 사도법에 의한 사도는 지형지물로 보지 않지만, 개정 전에는 사도법의 사도도 일정기준(너비)에 맞으면 지형지물로 보았다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ‘질의회신사례집’(2009) (80p) ㅇ CASE 4. <질의 요지> 개발행위허가를 받아 공사 중인 사도법에 의한 사도가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조제5항제1호가목에 의한 지형지물로 인정되는지 ? □ 회신 내용 ㅇ 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」제55조제5항제1호가목의 지형지물에는 개발행위허가운영지침 (2009.7.6 개정, 7.7 시행지침) 3-2-2.(2)①가목에 따라 사도법에 의한 사도는 지형지물로 인정되지 아니합니다. ㅇ 다만, 동 개정지침 부칙 1-3에 따라 동 개정지침 시행당시 이미 개발행위허가를 신청한 경우(건축물 등 개발행위허가 신청을 말함)에는 종전 지침에 의하도록 정하고 있어 동 지침 시행전에 당해 지방지차단체에서 지형지물로 인정하는 사도는 지형지물로 인정받을 수 있으니 자세한 내용은 당해 허가권자에게 문의하시기 바랍니다. (도시정책과-3771, ’09.07.13)

실제로, 연접개발제한에 해당되는지에 대해서 정확하게 알아보려면, 시청 허가담당자에게 전화 또는 방문하여 확인하면 금방 답을 얻을 수 있다. 왜냐하면 국가는 공공복리 명분으로 법으로 (사유)재산권을 제한할 수 있으나, 그 근거와 해석은 소유자 또는 이해관계인 그리고 일반국민에게 알려주어야 할 의무가 규제자에게 있기 때문이다. 그런 법률적 근거는 모든 공법에 있고, 민원사무처리법에도 있을 뿐아니라, 우리에게 헌법의 행복추구권(10조)과 국민의 알권리가 보장되어 있기 때문이다.